作者简介：
裴兆斌，教授，大连海洋大学文法学院院长，研究方向：国际法、行政法与行政诉讼法、渔业法。
王炎，硕士研究生，研究方向: 国际法、海洋法。
基金项目：
本文系中国学位与研究生教育学会农林学科工作委员会 2019 年研究课题立项（2019-NLZX-YB52），辽宁省教育厅 2019 年度科学研究经费项目（DW201903），2020 辽宁省经济社会发展研究课题（2020lslktjdzd-014）的阶段性研究成果。
声明：
本文原载于《中国渔业经济》2021年第1期，经作者授权推送，观点仅代表作者立场，限于篇幅省略注释。如有任何版权问题，请联系我们。
摘要：国家管辖范围外（Areas beyond National Jurisdiction，以下简称 ABNJ）渔业法律制度随着海域划界变迁和捕鱼能力的提升，经历了显著的变化，形成了由分散到集中再到分散的制度模式。现有的 ABNJ渔业法律制度大体分为：国际性渔业法律制度、区域性渔业法律制度和个别渔业法律制度。经研究发现，这些制度存在渔业资源分配不公、渔业资源养护变革阻碍大、渔业组织监管与国际合作机制不完善、渔业执法制度缺乏体系等问题。对此，建议设立兼顾渔业资源养护义务履行量与发展中国家利益的渔业资源分配制度；提高区域渔业组织对渔业资源养护的管理力，严格渔业准入，加强许可证制度的实施；完善渔业组织的监管制度和国际合作制度，建立统一有效的渔业执法体系，促进海洋渔业资源的可持续发展。
关键词：国家管辖范围外（ABNJ）；渔业资源分配；渔业资源养护；渔业组织监管
ABNJ（国家管辖范围外）海域是占据 40%的地球表面和 95%海洋体积的国际海域。ABNJ渔业法律制度是指适用于公海和国际海底区域的渔业法律制度。根据《南极条约》有关规定，各国在南极地区同样享有公海的有关权利。因此 ABNJ 渔业法律制度也可适用于南极地区。从格劳秀斯（Hugo Grotius）提出“公海自由论”以来，任何国家和个人都主张享有公海捕鱼自由，渔业资源捕捞屡超最大持续生产量（以下简称 MSY），据世界粮农组织（以下简称 FAO）对世界渔业资源的评估结果显示，世界上 200 种主要渔业资源种类中，52%的种群被完全开发，因此产量处于或接近最大可持续极限，没有进一步扩大的空间。另外的 28%被过度捕捞（19%）、衰退（8%）或从衰退中恢复（1%）。导致渔业资源下降的因素除了过度捕捞之外，还有工业化和环境污染等，非法、不报告和不管制捕捞行为（以下简称 IUU）也是导致渔业资源下降的重要因素之一。渔业资源的逐渐枯竭和全球日益增长的渔获物需求使各国开始重视 ABNJ 海域的渔业权益，并引发了诸多争端，产生了一系列的法律制度和渔业管理合作组织。《联合国海洋法公约》对国际渔业法律制度做了一次系统归纳，但并不完善，无法解决国际渔业资源分配、监管与养护的矛盾。国际渔业委员会的职能也逐渐被一些区域性渔业组织所取代。由于渔业始终与国际政治因素相连接，因此国家管辖范围外渔业法律制度的形成离不开国际社会的积极参与。2017 年 12 月联合国大会召开政府间 ABNJ 谈判会议，会议讨论了渔业资源过度捕捞的现状，以及 ABNJ 渔业资源开发国际合作的困境，鼓励各国积极参与到 ABNJ 协定的制定中，推动渔业管理组织在协调和管理 ABNJ 渔业资源中的地位和作用，旨在形成一份完善有效的 ABNJ协定，因此，国家管辖范围外渔业法律的修订将是今后一段时间国际渔业法律完善和发展的重点。
一、国家管辖范围外渔业法律制度的一般理论
根据国际渔业法律制度的历史变迁，大体将 ABNJ 渔业法律制度划分为三个发展阶段。在20 世纪以前，渔业法律制度倾向于公海捕鱼的绝对自由，少数海洋强国为争夺海上霸权，形成对公海捕鱼自由的限制和禁止，渔业纠纷由渔民之间的冲突转变为国家之间的争端。20 世纪初到 20 世纪 70 年代，人类开始重视渔业资源的可持续发展，国际社会开始制定公约来限制公海捕鱼自由的绝对性。20 世纪 70 年代以来，沿海发展中国家逐渐崛起，维护国家捕鱼权益的呼声日渐高涨。为约束公海渔业资源的过度捕捞，平衡国家间渔业权益，保持公海、南极和国际海底区域渔业资源的可持续发展，国际社会制定了一大批渔业法律作为行为规范，形成了以渔业资源分配、渔业资源养护、渔业资源管理与国际合作为主要内容的 ABNJ 渔业法律制度。全球有关 ABNJ 的渔业法律非常繁杂，这些法律在不同历史时期为保护不同的利益和处理不同的渔业纠纷形成了类型多样的渔业法律制度。如古罗马时期的法学家马尔西安（Marcianus）在其《法学阶梯》一书中提出“一切共有的物”理论，优士丁尼（Jastinianus）在此基础上提出在港口的捕鱼权属于“一切共有的物”，这一时期的渔业法律制度主张渔业“共有物”理论。13 世纪世界海洋大国为争夺海上霸主地位，将海洋纳为私产，禁止海洋渔业捕捞，并对来往商船和渔船进行征税，海洋渔业从共有物变成国家的私有财产。1609 年荷兰法学家格劳秀斯在《论海洋自由——或荷兰参与东印度贸易的权利》中提出了“海洋自由论”，主张任何人都有捕鱼的自由。同一时期，英国的塞尔登（John Selden）在《海洋领有论》中提出闭海论观点，这与海洋自由理论截然相反，这一观点没能成为主流学说，但对格劳秀斯的绝对自由理论产生了撼动，使得格劳秀斯在后来的观点中承认沿海区域捕鱼并非绝对自由，受国家管控。1702 年荷兰法学家宾刻舒克（Bynkershoek）提出大炮射程规则，划分领海和公海，主张公海捕鱼自由。1982年第三次世界海洋法大会召开并制定了《联合国海洋法公约》，公海捕鱼自由开始受到限制，渔业资源养护逐渐兴起。
渔业资源分配制度是一项有关渔业资源捕捞如何分配和执行的制度。从渔业资源分配制度法律规定和实践上看，ABNJ 渔业资源分配制度主要由三项内容构成：一是确定区域渔业资源的最大持续生产量；二是分配各国的渔业捕捞量限额；三是保证分配制度的实施。MSY 是确定区域渔业总可捕量的重要参考依据，决定着渔业捕捞的上限和最大可持续发展的渔业经济。渔业配额是基于渔业资源分配制度确定的某国具体允许捕捞渔业的种类和数量，配额通常是根据区域渔业管理组织统一的分配标准确定的。保证分配实施是渔业资源分配制度的执行环节，只有分配制度按要求进行实施，渔业分配才算最终完成。其次，渔业资源养护制度是一项防止渔业资源荒漠化的渔业资源增殖和保护制度，在否定公海捕鱼自由原则的同时，还规定了相关国家的渔业资源养护义务。养护制度多集中在区域性渔业组织在制定的区域性渔业资源养护公约之中，因为渔业资源具有流动性、洄游性、溯河性和定栖性等特征，所以，区域性或者特定种群的渔业管理组织在制定渔业养护制度上更具优势。海洋渔业资源的特性也决定了与渔业资源密切相关的海洋环境也是渔业资源养护制度关注的内容。渔业资源养护制度的目的就是为了保持生物多样性和渔业可持续发展，实现渔业资源最大的经济和生态价值。渔业管理与国际合作制度是明确各国和国际渔业管理组织对 ABNJ 渔业监管和开展协作的专门制度。再次，渔业管理和国际合作的主体包括沿海国、船籍国、港口国和国际性渔业管理组织，主要涉及渔业监测、监视、执法、养护等内容的渔业管理与合作。渔业管理目前主要存在三种典型的模式：民间渔业组织管理、国家领导下的渔业管理和国际性渔业组织管理，这三种管理模式下的管理制度各异，表现出的效力也不同。渔业国际合作通常规定在相关国际法中，如《联合国海洋法公约》和《关于执行<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（简称《鱼类种群协定》）等。既要求主权国家之间加强合作也要求国际性渔业组织之间加强合作，但渔业国际合作触及国家利益，因此相关国际法没有做出具体的规定。
二、国家管辖范围外渔业法律制度的发展现状
从第二次世界大战以后，国际上制定现代渔业法律制度以来，ABNJ 渔业法律制度蓬勃发展，先后制定了一大批国际渔业法律，成立了大量的国际性渔业管理组织。ABNJ 渔业法律制度正由粗疏走向精细，伴随渔业资源的捕捞和养护情况不断进行动态调整。同时，渔业法律制度也在不断趋于完善。针对国际上新发现的渔业法律问题，逐步加强渔业管理和国际合作，并通过召开国际性渔业大会共同应对渔业资源可持续发展问题。
（一）渔业资源分配制度
《联合国海洋法公约》第 61 条规定了沿海国应确定其专属经济区内生物资源的可捕量。第 62 条规定了沿海国在不妨害第 61 条的情况下促进专属经济区生物资源最适度利用的目的，确定可捕鱼种和渔获量的限额。这些规定开辟了渔业资源分配制度的先河，但并没有明确的规定 ABNJ 渔业资源的分配制度。为了解决公海日渐无鱼可捕的问题，20 世纪 90 年代，国际社会开始探索公海渔业资源的分配方案。1993 年 FAO 审议通过了《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》（简称《挂旗协定》），要求建立公海渔船档案，实施公海捕捞许可证制度，确保公海捕捞渔船向船旗国提供渔获量等信息，为公海渔业资源分配制度的设定和具体操作提供了依据，使得船旗国在分配制度上扮演着重要角色。1995 年第 47 届联合国大会通过了《鱼类种群协定》，其第三部分明确规定在公海捕鱼的国家应该建立区域或分区域的渔业管理组织，由区域渔业组织管理公海渔业捕捞活动。这使得区域渔业组织掌握了公海渔业资源的分配权。在《鱼类种群协定》的推动下，全球越来越多的区域性渔业组织成立，这些组织制定了标准不一的公海渔业资源分配制度，但总体上以不超过 MSY 为基准。
（二）渔业资源养护制度
1958 年《公海公约》规定，公海捕鱼中，一国行使自由权的同时也要适当注意他国行使自由权的利益，但实践中这一规定很少被遵守。《捕鱼与养护公海生物资源公约》确立了缔约国在公海捕鱼必须采取养护渔业资源措施的原则，赋予了沿海国在特定情况下可以对毗邻领海的公海实施单边养护措施的权利，还规定了资源养护合作制度，但由于不符合大多数渔业国的利益，并未受到他们的认同。1982 年《联合国海洋法公约》在之前的渔业资源养护制度基础上有了新的发展，即公海捕鱼权受渔业养护的限制，维持和恢复最大持续生产量是公海渔业资源养护的目标，各国应履行采取渔业养护措施的义务并加强渔业资源养护的国际合作。这些原则性的规定为 ABNJ 渔业资源养护奠定了基础，但国际社会仍缺乏具体的养护制度。为解决这一问题，一系列的渔业资源养护公约和渔业组织相继发布和成立，尤其是区域性的渔业公约和组织，如《北太平洋溯河性种群养护公约》与北太平洋溯河性鱼类委员会、《南极海洋生物资源养护公约》与南极海洋生物资源养护委员会、《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》与中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理委员会等。此外，一些有关公海渔业资源养护的国际宣言和决议也不断成为公约和条约的内容，形成对《联合国海洋法公约》渔业资源养护制度的细化和补充，如 1989 年南太平洋论坛通过《关于漂网捕鱼的塔拉瓦宣言》四个月后，便制定并通过了《关于禁止使用漂网在南太平洋捕鱼的惠灵顿条约》。随着国际海底区域生物资源的发现和蕴藏的巨大基因价值，国际社会开始关注这一区域渔业资源捕捞与养护的问题。但有关这一区域渔业资源养护的法律较少，现有的《生物多样性公约》和《联合国海洋法公约》虽有规定，但仅为原则性的涉及或强调国际合作，有很大的局限性。
（三）渔业资源管理与合作制度
由于公海无序的渔业捕捞活动，渔业“荒漠化”问题日益凸显，ABNJ 渔业资源管理与合作越发成为国际渔业可持续发展的重要议题。尤其是 2015 年在挪威奥斯陆签署了《防止在北冰洋中央海域不管制公海捕鱼的声明》，在开发渔业资源前就先考虑如何管理和合作的问题，更凸显公海渔业资源管理与合作的重要地位。管理制度上，民间渔业组织管理侧重对渔业分配和渔业投入的管控，如配额的细化分配、渔船数量、渔网使用和捕鱼期的规范管理等。国家领导下的渔业管理侧重渔业监测、执法与养护，并协调渔业资源管理过程中各方参与者间的关系。国际性渔业组织侧重生态系统方法下的管理，为保证 ABNJ 渔业可持续发展，强调多层次合作、利益相关者参与、信息共享、科学与政策间的沟通以及在达成共识前提下做出决策。在合作制度上，200nmi 专属经济区建立前，对国际海底区域捕捞渔业资源的规制途径可能只有进行国际合作，尤其是通过地区性渔业组织，如西北大西洋渔业组织，地中海渔业统一委员会等。1982年《联合国海洋法公约》第 117-120 条确认了利益相关国在公海渔业资源管理和保护方面的合作制度。1993 年《挂旗协定》规定了公海渔业信息的交流与合作制度，1995 年《责任渔业行为规约》在《坎昆宣言》呼吁下顺利通过，与其他国际渔业法律相互关联构建了 ABNJ 渔业合作制度的整体框架。2001 年 FAO 制定《防范、遏制、消除非法的、未作报告的及未被管理的捕鱼行为国际行动纲领》，进一步加强了沿海国、船旗国、港口国和相关国际组织的渔业合作力度。国际社会多层次的合作机制包含 IUU 船舶和授权船舶清单、观察员计划、与船舶监控系统相关的要求、报告、转运、渔获量记录计划、捕捞许可证、独特的船只标识符和进出口要求等监测、控制和监视内容，并鼓励各国开展识别、阻止和打击跨国渔业犯罪的渔业执法合作。
（四）南极渔业资源管理与法律
南极渔业资源管理主要依靠《南极条约》、《南极海洋生物资源养护公约》以及对南极渔业发挥管理作用的养护委员会。《南极条约》强调冻结主权要求、仅作和平目的，并对管理南极事务提出了“自上而下管理”的要求。《南极海洋生物资源养护公约》的适用海域比《南极条约》更加宽泛，因为其考虑到了南极海洋生态系统的整体性。养护公约注重渔业管理预防措施和生态系统渔业管理理念，因此被各国广泛接纳，成为南极海洋生物资源管理的综合性法律框架。养护委员会根据下设科学分委会的科学调查和建议，制定各项养护与开发措施，注重渔业资源养护与开发并举，确保了南极渔业活动的有序开展。养护公约第 23 条指出“养护委员会和科学分委员会应酌情与联合国粮食与农业组织和其他专门机构合作”，这一规定与《联合国海洋法公约》的渔业管理理念和委员会的资源养护措施形成了呼应，体现了渔业资源管理的整体性和合作性。虽然南极海域也面临 IUU 问题，但《南极海洋生物资源养护公约》的渔业管理理念以及动态发展的养护措施在南极渔业管理方面依然取得了明显成效。
三、国家管辖范围外渔业法律制度的问题及原因分析
渔业关乎海洋国家民生，特别是沿海的发展中国家，渔业收入是其重要经济来源之一。由于全球渔业资源分布的特殊性、捕捞水平的差异性、地缘政治的复杂性和渔业本身的财产性等特征，目前已有的公海、南极和国际海底区域渔业法律制度存在诸多问题。从现有国际渔业法律和国际性渔业组织的工作内容上看，ABNJ 渔业法律制度存在渔业资源分配制度不合理、渔业资源养护制度不完善、渔业管理和合作机制效力不足等问题。为促进 ABNJ 渔业资源既发挥最大的民生效益、经济价值且能保持可持续发展，ABNJ 渔业法律制度问题的成因分析很必要。
（一）渔业资源分配制度不合理
《联合国海洋法公约》第 117 条强调:“有关国家应确保养护措施及其实施不在形式上或事实上对任何国家的渔民有所歧视。”这一规定体现出其希望公平分配渔业资源的目的，迈出了公平的第一步，但由于其关于公海生物资源的养护和管理的条款规定得不细导致实际操作性较差，因此在公海渔业资源分配问题上发挥主要作用的是区域性渔业组织。
1.国际上缺乏统一明确的分配制度
区域渔业组织分配的灵活性较大，渔业组织的分配权力也较大，容易产生分配不公问题，影响渔业资源分配制度的实施。这些渔业组织制定的分配制度不尽相同，为分配不公提供了主观比较。同时，由于相关组织间不存在隶属关系，缺乏协调解决机制，导致分配制度混乱。因此，自公海捕鱼自由以来形成的少数海洋强国渔业资源占有多、多数发展中国家渔业资源占有少的现象，并未因为进行了渔业分配而改变多少。这将导致大多数发展中国家成员对分配制度的失望和有觉不公，不按规定开展分配制度以外的捕捞活动，导致渔业资源分配制度名存实亡。
2.支撑数据难以确保真实性和准确性
渔业资源分配以 MSY 为依据，而 MSY 必须建立在充分准确的数据分析基础上。当下，由区域渔业组织成员国渔业部门采取的渔获物上岸信息统计和区域渔业组织开展的渔业资源调查并不能保证渔业数据的真实性和准确性，进而无法保证 MSY 的准确性，导致渔业资源容易产生分配过多或分配不足问题。由于国际性的渔业组织缺少活动资金和监测技术，无法做到对管辖区域所有渔业活动的监测和监视，只能依赖船旗国和港口国上报的统计信息，或者有关组织独立做抽样调查，同样无法确保数据的真实性和准确性。
3.分配制度缺乏有效的监督和执行机制
ABNJ 渔业资源分配制度的监督和执行主要是由区域性渔业组织和成员国渔业管理部门共同进行，但区域渔业组织无法做到日常监督的全覆盖和常态化，而且未加入组织的非成员国，不受区域渔业组织制定的渔业资源分配制度监督，必然会破坏区域渔业资源分配制度。各成员国的国内渔业管理部门无法统一监督力度，且会天然倾向于保护本国利益，导致渔业资源分配制度的监督和执行得不到应有的保障。而通过船旗国颁发的捕捞许可证来作为检查渔船是否属于合法捕捞渔业的凭证，看似便捷，却并无太大意义，因为这并不能确定区域内的国家会完全按照分配的配额来颁发捕捞许可证，超额捕捞并不损害船旗国自身的利益，反而有助于其经济增长。因此，缺乏分配机制的执行和监督也是导致渔业分配机制不合理的一项原因。国际渔业管理发展进程中，全球先后成立了 51 个区域性渔业管理组织，这些区域管理组织几乎覆盖了全球所有海域和重要的海洋渔场。其中，南太平洋区域渔业管理组织曾因为渔业资源分配问题启动两次异议处理程序，分别是俄罗斯异议案与厄瓜多尔异议案。俄罗斯和厄瓜多尔均认为对智利竹荚鱼的养护与管理问题作出的捕捞限额分配不公平，因此提出异议案。由此可见渔业资源分配制度实际操作中容易产生争议，需要进一步完善《联合国海洋法公约》ABNJ 渔业法律制度。
（二）渔业资源养护阻碍较大
公海、南极及国际海底区域渔业资源养护是 ABNJ 渔业资源法律制度的重要内容，关系全球渔业生态系统的健康发展，但是无论相关国际法如何规定，FAO 如何呼吁，渔业资源养护制度都难以得到遵守和实施。诸多阻碍主要体现在以下三个方面：
1.公海捕鱼自由观念根深蒂固
公海捕鱼自由思想根深蒂固，深深影响着渔业国的捕鱼意识和行为，导致各国对 ABNJ 渔业资源一味地索取而不愿付出。尽管自 1958 年海洋法四项公约颁布以来，国际社会管制公海捕鱼自由的行动从未停止，但现实中，各国总是想多享受捕鱼自由的权利而不承担或少承担渔业资源养护的义务。相关的国际法对于公海捕鱼自由的限制和养护措施的规定并不明确具体，导致了公海捕鱼自由限制的效果并不明显。此外，运用《联合国海洋法公约》规定的国际合作制定公海捕鱼限制和公海渔业资源养护措施，往往需要漫长的时间才能达成国际共识。而《鱼类种群协定》框架下建立的区域性渔业组织虽在限制公海捕鱼自由问题上有积极影响，但此类组织要么只有咨询建议功能，要么在管理范围、管理权限、监管技术和资金等问题上存在局限。不同渔业组织之间就共同管辖范围的渔业资源养护往往出现目标不一致，导致养护措施的不同，因此，各区域渔业组织间的冲突成为渔业资源养护的一大阻碍。对于非组织成员国和IUU 而言，公海捕鱼自由更符合自身利益。在巨大的利益面前，渔业资源养护制度不够具体明确也造成了实际采取养护措施的阻碍。
2.区域性渔业公约效力有限
尽管区域性渔业组织制定了一系列的区域性渔业资源养护公约，但无法约束非缔约国的行为。有关 ABNJ 渔业资源养护的国际条约需要主权国家的批准加入才能产生对其的约束力，因此，很多区域性渔业公约调整的对象并不会覆盖所有的国家。对于公约规定的渔业资源养护义务，非公约缔约国不予遵守，不仅与渔业资源养护的目标相违背，还将导致其他缔约国对单方履约行为的不满。实践中一些地区性渔业资源养护公约，如《南太平洋公海渔业资源养护与管理公约》和《北太平洋公海渔业资源养护与管理公约》明确要求非缔约国要么加入公约，要么遵守公约的规定。有学者指出，这些非缔约国的国民和渔船依然有遵守这些公约的义务，这是《联合国海洋法公约》规定的国际合作原则。但是，这些公约规定在尚未形成国际习惯法之前，是有违国际法效力相对性原则的，也很难获得非缔约国的认可和实践。即使非缔约国不同意公约义务的约束，区域渔业组织也无法对此做出实质性制裁。
3.缺乏深海渔业养护制度
国际海底区域长期以来并未受到人类关注，直到 20 世纪 60 年代有关国家围绕着国际海底区域丰富的自然资源，尤其是矿物资源，提出了“人类共同财产继承原则”，此后国际海底区域资源开发与保护才成为国际关注的重要议题。关于国际海底区域资源养护的国际法并不多，主要是《联合国海洋法公约》和《生物多样性公约》等。《联合国海洋法公约》明确规定了国际海底区域的资源专指矿物资源，生物遗传资源适用公海自由原则。这与国际社会限制公海自由的努力相违背。此外，公约在防止区域资源开发活动造成海洋环境中动植物损害方面的规定，并不能使渔业资源得到实际的养护。《生物多样性公约》是一项专门针对生物资源养护的国际公约，但公约的适用范围多是国家管辖范围内的区域，对于国际海底区域的渔业资源养护，则要求缔约国直接与其他缔约国或通过国际组织进行合作。但就《生物多样性公约》的合作机制，目前尚未形成国际共识，因此很难产生实际作用。其实，渔业资源养护在国际海底区域并未得到应有的重视，这是由于人类对国际海底区域的认识较晚，更多关注矿物资源的开发与保护造成的。虽有规定开发活动要加强海洋环境及动植物的保护，但仅为原则性规定，没有保护的执行与监督措施，也没有更多的相关立法，现实中该规定是否得到遵守并无严格评估。
（三）渔业管理与合作机制建设不足
海洋渔业资源可持续发展需要进行渔业管理和国际合作，这关系到国际渔业资源分配制度及养护制度的有效实施，是 ABNJ 渔业法律制度的重要组成部分。
1.渔业管理组织管理力不足
在实践中，船旗国、港口国以及渔业管理组织都不同程度的承担着渔业管理的职责，各自代表不同立场和利益。承担渔业管理工作的通常都是区域性的渔业组织，他们管辖的范围很有限。发生管理矛盾时，缺乏相关国际法的调处，渔业管理和合作难以正常进行。ABNJ 渔业捕捞和资源养护是一个涉及众多国家的活动，各国存在立场、发展水平、意识形态、法律制度等多方面的差异，深入合作的障碍较大。国际渔业管理组织尚未建立完善的信息收集和评估的机制，严重影响管理决策的科学性。
2.缺乏必要的监管措施
ABNJ 渔业管理缺乏配套的监测、执法和监视措施。区域性渔业组织因技术和资金支持不足，在渔业活动监测和监管难以做到全面、精准和不间断。在渔业执法上，相关国家和区域渔业组织尽管都有一定执法权，但执法权限不同，处罚标准也不同，是否采取扣押的强制措施也不同，为了逃避这些执法管辖，“方便船”和 IUU 活动泛滥，给渔业执法带来了不小的挑战。
3.缺乏渔业合作机制
各国对国际性渔业组织缺乏充分信任，不愿将权利交由这些组织处分，且渔业管理组织与其内部成员国间可能会因具体措施上的利益不同，如上报上岸渔获物信息数据，联合打击本国渔民 IUU 等，出现不愿深入合作的情况。此外，种类繁多的区域性渔业组织在管理海域上难免会出现管理重叠问题，通常管理重叠可能会使这一区域管理更加严格，相互合作更加协调，但现实并非如此。诸如，一个组织采取的措施与另一组织的措施不一致，或只是部分一致，那么重叠会导致出现不合逻辑和不切实际的措施。由于没有专门的协调解决机制能快速做出处理，通过组织间协商往往时间漫长，效果无法保证，通过国家外交等途径解决，这些渔业管理组织又不能保护成员国利益。所以渔业资源养护的监管难免受渔业组织影响力的限制。各国或各渔业组织在 ABNJ 渔业捕捞或渔业资源养护活动中发生冲突时，相关渔业法律制度中尚无任何争端解决机制可援用，表明国际社会尚未建立渔业资源管理的合作机制，未形成让各国满意的统一合作模式。此外，一些国家惯用政治、经济和军事等方式处理国际问题，仍缺乏合作意识。另外，根据《鱼类种群协定》规定，捕捞跨界鱼类与洄游鱼类需进行国际合作，但具体怎么合作并没有明确的措施，将会降低相关渔业法的公信力，不利于渔业资源的合理捕捞和养护。
四、完善国家管辖范围外渔业法律制度的对策与建议
从梳理 ABNJ 渔业法律制度发现的问题上看，要使渔业资源得以永续发展，国际社会必须完善渔业资源分配制度，确保分配机制的科学和公平；完善渔业资源的养护制度，确保养护措施的可操作性；加强渔业活动监管力度，消除非法捕捞等损害渔业发展的现象；加强国际渔业合作，保障渔业各项制度的顺利运行。
（一）完善《联合国海洋法公约》ABNJ 渔业制度
《联合国海洋法公约》关于 ABNJ 渔业制度的规定是一种原则性的规定，其要求 ABNJ 渔业资源的开发和养护都应当在公平的原则下进行，这种公平不仅要求不同国家之间的公平，同 样也要求一国在 ABNJ 中享有的渔业资源开发权利和承担的渔业资源养护义务对等。但遗憾的是并没有对公平分配制度作出具体的规定，为了完善《联合国海洋法公约》ABNJ 渔业制度， 需要加强对公平分配制度的研究，加快制定有关渔业管理协定，加强《联合国海洋法公约》ABNJ 渔业制度的可操作性，促进 ABNJ 渔业资源可持续发展。渔业资源的属性决定了其分配制度必须符合公平公正的要求，为此需要从以下 3 个方面加以完善：
1.建立健全渔业资源分配制度。制度制定主体可以是全球渔业管理组织也可以是区域性的 渔业管理组织，但为了保证渔业资源分配的统一性，建议由 FAO 及其专门的渔业机构负责起草， 这有助于将来发生分配纠纷时，由 FAO 作为最高分配制度解释机构对纠纷进行磋商和协调。
2.制定完善的分配标准。公平一定是实质上的公平，制定分配标准要综合各种分配因素， 如对渔业资源的依赖度、历史捕鱼记录、对渔业资源养护的贡献、违反渔业制度的情况等。履行多少义务才能享受多少权利，渔业资源分配同样需要如此。
3.设立兼顾渔业资源养护义务履行量与发展中国家利益的渔业资源分配制度。对发达国家与发展中国家的分配额度不能仅靠实际履行数据的多少来衡量，还要对发展中国家尤其是极不 发达国家适当照顾。因为这些国家的生产力水平较低、对渔业资源的依赖度较大，合理的分配 是保障这些国家公民生存的关键。此外，分配公平还需要科学制定渔业资源的总可捕量，要求 MSY 的数据全面、真实、准确，各国不得基于自身利益考量而故意提供错误数据。为了该项要求的可靠执行，国际渔业组织应当设立 MSY 信息收集、上报和评估机制，包括捕鱼日志、渔船实时定位、渔业监督检查记录（观察员随船记录）和关联鱼类数据监测等。
（二）建立 ABNJ 渔业资源养护法律制度
加快建立 ABNJ 渔业法律制度的进程是保障渔业资源养护制度建立的基础，法律制度使ABNJ 渔业管理活动在统一标准下进行，在联合国、FAO、区域组织、政府双边或多边组织之间建立起相应的法律制度，规范 ABNJ 渔业活动，加强渔业资源养护制度建设。ABNJ 渔业发展最长远的问题就是渔业资源如何养护。为此，需要从以下三方面加以完善：
1.明确公海捕鱼活动应当受到合理的限制和管理，而不是纯粹的自由。为此，要在国际社会的共同协商下明确 ABNJ 渔业资源属于人类共同继承财产这一共识，从根源上否定公海捕鱼自由思想。并且，需要进一步明确渔业资源养护制度，细化渔业资源养护的措施，加强养护制度的实施力度，从制度上规制公海捕鱼自由的行为。
2.提高渔业管理组织的影响力，增强区域性渔业公约的效力。渔业资源养护本质上是各国的一项义务，如果管理组织缺乏必要的权威必然不利于各国对养护措施的遵守。合理扩大区域渔业资源养护公约的效力范围，弥补公约相对性的弊端，将有助于对非组织成员国破坏渔业资源养护行为的监管。同时，设立违反公约规定的惩罚机制，增强公约的执行力，遏制公约缔约国任意退出行为形成对公约义务的逃避。
3.严格渔业准入，加强许可证制度的实施。健全渔业捕捞许可证制度是保护渔业资源的有效方式之一，让一些遵守规定的渔船到 ABNJ 海域捕鱼，既方便监测、管理又便于相关数据的收集和统计，还能通过做出具体的捕鱼区域、时间、渔具等规定来加强渔业资源养护。要尽快完善国际海底区域渔业资源的立法。国际海底区域的渔业资源具有特殊的价值，尤其是基因价值，将来可能带来巨大的经济利益，因此在现有立法不足的情况下，要尽快立法确保区域的渔业资源在未来新一轮的渔业竞争中得以保护。
（三）加强 ABNJ 渔业活动监管与国际合作
1.加强相关立法与执法。IUU 活动是对 ABNJ 渔业管理的一项重大挑战，打击 IUU 需要加强渔业管理组织与船旗国的立法和执法。完善立法要有针对性，统一执法权限和处罚标准，确保执法时有法可依，公平执法。要加强渔业组织成员国与船旗国联合执法，改善船旗国和沿海国之间的合作，确保 ABNJ 和国家管辖范围内措施的兼容性。要加强生态系统方法的实施，防止非法捕捞的鱼类进入商业，并加快建立独特的船只识别系统。
2.加强渔业管理国际合作。对于渔业管辖重叠的问题，研究表明，核心成员国之间的某种重叠是避免混乱和加强管辖的必要条件，对渔业组织和国家间的协调都很重要。因此，一方面，渔业组织之间、相关国家之间都要加强国际合作，建立区域间纠纷协调机制，将此作为纠纷解决的初步程序。另一方面，由 FAO 及其渔业管理部门建立最终的渔业纠纷协调解决机制，解决第一阶段程序的上诉纠纷。
3.保障渔业管理制度的有效实施。全球和区域渔业组织的成员国要为组织提供必要的资金、数据和监测技术，保障渔业组织管理活动的正常开展，并对不履行提供资金、数据和技术义务的国家予以必要的惩罚措施，确保各国对该项义务的履行。
4.不断完善渔业监管和国际合作制度。要提高渔业组织和船旗国的渔业管理力度，严格执行公约的各项规定和组织大会的决议，对渔业活动要尽到充分的监管责任，并提高成员国渔业管理与合作的参与度，增加成员国的信赖度和组织影响力。完善观察员计划，赋予观察员履职行为的合法性，保证观察员的独立性，对观察员履职行为提供必要的协助。另外，为了更好开展渔业组织的监管和合作，要引导参与区域渔业活动的非组织成员国的加入，对于不愿意加入的国家，也要通过法律、经济和政治等方式对其渔业捕捞活动进行监管和合作。
五、结语
ABNJ 渔业法律制度是涉及渔业捕捞和渔业资源养护的复杂制度，参与的主体繁多，利益竞争激烈，渔业可持续发展正遭受巨大威胁。二战以后，国际社会付出了数十年的努力，但问题并没有得以解决。自《联合国海洋法公约》制定以来，有些渔业问题正在被重视和缓解。我们基于渔业发展现实和未来可能出现的情况，总结了一些渔业法律制度中存在的主要问题，诸如，渔业制度不健全、渔业资源养护受阻、渔业管理与合作难以展开、缺乏渔业争端解决机制和 WTO 框架下的渔业补贴规制等，同时，从研究中也分析了 ABNJ 渔业法律制度问题的成因主要是立法上的缺失、相关国际组织之间不存在隶属关系、缺乏体系化的管理和协调机制、区域性渔业组织无法保证监管活动的常态化、有关统计数据的真实性无法确定，以及各国基于利益需求对渔业资源的法律属性存在解读上的差异等。基于此，本文提出了完善 ABNJ 渔业法律制度、加强渔业监管和国际合作等建议，后续研究将继续探讨渔业补贴相关政策调整、通报与监督机制以及相关程序性规定设定等方面，希望 ABNJ 渔业法律制度能早日完善，保障 ABNJ 渔业的永续发展。
以上不代表本平台观点，如有侵权，请联系删除。